تحلیل روابط کنسولی در گفت‌وگو با عضو هیئت علمی دانشگاه علامه‌طباطبایی، کنسولگری یک رابطه اداری و غیرسیاسی است

 

 کشورها روابط مختلف سیاسی و غیرسیاسی با یکدیگر دارند. یکی از انواع روابط غیرسیاسی میان دولت ها، روابط کنسولی است. روابط کنسولی در اثر توسعه تجارت بازرگانان و اتباع کشورها به کشورهای دیگر به وجود آمده است. به این ترتیب نهاد کنسولگری برای حمایت از اتباع یک کشور است. کشورها بعد از ایجاد روابط کنسولی کشورها با توافق یکدیگر یک یا چند سمت کنسولی در شهرهای مختلف ایجاد می‌کنند.

با توجه به اهمیت روابط کنسولی و نیازی که به این نوع از روابط وجود دارد، حتی قطع روابط سیاسی میان کشورها باعث قطع روابط کنسولی نخواهد شد. کنسول‌ها معمولا از بین کارمندان سیاسی یا اداری وزارت امور خارجه انتخاب می‌شوند. پذیرش و قبول این ماموران از سوی کشور پذیرنده صورت می‌گیرد. برای بسط و گسترش روابط فرهنگی و تجاری میان یک کشور با دیگر کشورها، روابط کنسولی بسیار حایز اهمیت است. به منظور یادگیری ماهیت این نوع روابط در حوزه بین‌الملل به سراغ دکتر محمدعلی صلح‌چی، عضو هیات علمی دانشگاه علامه‌طباطبایی و متخصص حقوق بین‌الملل رفتیم.

 

فعالیت‌های مربوط به ماموران کنسولی دارای چه طبیعتی است؟

ماهیت و ذات کار ماموران کنسولی اداری و غیرسیاسی است،‌ اما در بعضی مواقع بنا به علل مختلف،‌ ماموران کنسولی با موافقت کشور پذیرنده وظایف سیاسی را انجام می‌دهند. حتی ماموران سیاسی نیز در بعضی از مواقع کارهای کنسولی را به عهده گرفته و انجام می‌دهند. 

 

نبایدهای حوزه کاری ماموران کنسولی چیست؟

مامورین کنسولی نمی‌توانند در محل ماموریت خود اقدام به انجام فعالیت برای منافع شخصی کنند. به این ترتیب اقدامات ماموران کنسولی در مسایل تجاری و بازرگانی یا فرهنگی که جنبه صرف شخصی داشته باشد، مغایر با عهدنامه 1963 وین می‌باشد.

 

ماموران کنسولی در سطح بین‌المللی چه وظایفی را برعهده دارند؟

وظایف کنسولی در سطح بین‌المللی شامل کمک به توسعه و ترویج مناسبات بازرگانی، اقتصادی و فرهنگی میان دو کشور است و وظایف آنان در سطح دولتی شامل موضوعات مربوط به گذرنامه و اسناد مسافرت اتباع کشور فرستنده، موضوعات مربوط به دفاتر اسناد رسمی، موضوعات مربوط به ثبت احوال، دانشجویان، امور نظام وظیفه و مسایل متعدد دیگر است.

 

ماموران کنسولی چه مصونیت‌هایی دارند؟

اساسا طبق عهدنامه وین مصوب سال 1963 میلادی و موافقت‌نامه‌های دوجانبه، کنسول‌ها دارای مصونیت و مزایای کنسولی هستند. مصونیت ماموران کنسولی شامل مصونیت مدنی، کیفری و مصونیت از تعرض است. مزایای کنسولی نیز شامل معافیت از مالیات، حقوق گمرکی، بازرسی گمرکی، بیمه اجتماعی و موارد دیگر است.

در صورت توقیف تبعه خارجی چه اقدامی توسط کشور پذیرنده در ارتباط با کنسولگری متبوع شخص توقیف‌شده انجام می‌شود؟

طبق بند یک ماده 36 کنوانسیون حقوق کنسولی، دولت پذیرنده مکلف است تا در صورت توقیف تبعه خارجی، بنا به تقاضای ذینفع، توقیف وی را بدون تاخیر به پست کنسولی دولت متبوع وی اطلاع دهد و این حق را باید به فرد در توقیف نیز اعلام کند.

دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه «آونا و دیگران» اعلام کرده است که واژه «بدون تاخیر» در کنوانسیون سال 1963 میلادی از لحظه‌ای که مقامات دستگیرکننده متوجه تابعیت خارجی فرد دستگیرشده می‌شوند یا دلایلی مبنی بر این‌که این فرد خارجی است، وجود دارد، باید حقوق وی را به او اطلاع داده و پست کنسولی دولت متبوعش را مطلع کنند.

 

سرگذشت تاریخی تشکیل نهاد کنسولی در کشورهای جهان چه بوده است؟

اساسا نهاد کنسولی ناشی از ضرورت‌های تجارتی و حمایت از بازرگانان بیگانه در کشور دیگر است، لذا این امر باعث شد که در کوران گذشته یک نفر از میان بازرگانان مقیم در کشور خارجی، سرپرستی امور و حمایت از منافع بیگانگان هم میهن در یک کشور یا بندر تجارتی را به عهده بگیرد و اقدام لازم برای حمایت از منافع و حقوق آنان را با حکومت یا دولت محل انجام دهد. این رسم قدیمی کم کم با تقویت انتصاب کنسول به طور رسمی توسط دولت از بین رفت، ولی هنوز کاملا در تمام نقاط دنیا از بین نرفته است. به این ترتیب این رسم با تعیین یک فرد مخصوص به نام کنسول از طرف دولت متبوع آن بازرگان، اقدامات کنسولی را تحت نام «کنسول افتخاری» انجام می‌دهد. کنسول افتخاری فاقد منصب و حقوق دولتی است و در حال حاضر به ندرت در کشوری می‌توان کنسول افتخاری رامشاهده کرد، زیرا کنسول‌های رسمی و دولتی حتی در نقاط دوردست و کم تردد، وظایف قانونی خود را انجام می‌دهند.

 

ایجاد روابط کنسولی به چه کیفیتی است؟

ایجاد روابط دیپلماتیک بین دولت‌ها مشروط به این است که قبلا یکدیگر را مورد شناسایی قرار داده باشند، اما ایجاد روابط کنسولی نیاز به شناسایی خاصی ندارد و حتی در صورتی که در کشوری دولت جدیدی به وجود آید، نگاه داشتن کنسول و ماموران کنسولی در محل سابق به معنی شناسایی رسمی آن دولت جدید محسوب نمی‌شود.

 

علت این اختلاف میان روابط دیپلماتیک و کنسولی در چیست؟

دلیل این تفاوت این است که روابط دیپلماتیک بین دولت‌ها برای همکاری سیاسی است، بدون توجه به این‌که طرفین در کشور یکدیگر دارای اتباع ساکن و مقیم و یا بازرگان و تاجر هستند یا خیر، اما روابط کنسولی در رابطه با یک دولت و اتباع او در کشور بیگانه است. رابطه کنسولی نیاز به وجود اتباع مقیم در کشور مربوطه را دارد و یا اگر در حال حاضر چنین موضوعی وجود نداشته باشد، قصد طرفین این باشد که از طریق برقراری روابط کنسولی حضور اتباع و بازرگانان و مسافران را در کشورهای یکدیگر در آینده توسعه بدهند. رابطه کنسولی در واقع یک نوع رابط اداری است و همان‌طور که گفته شد ذاتا رابطه سیاسی محسوب نمی‌شود. به این ترتیب رابطه سیاسی و دیپلماتیک صرفا بین دولت‌های مستقل و آزاد است، اما رابطه کنسولی مستلزم استقلال کامل دو کشور مربوطه نیست. معمولا وقتی که دو کشور با هم رابطه دیپلماتیک دارند و در کشورهای دیگر اقدام به تاسیس سفارت‌خانه کرده‌اند،‌رابطه کنسولی نیز به سادگی بر قرار میشود و سفارت می‌تواند به یکی از ماموران خود ماموریت دهد که امور کنسولی را چند ساعت در هفته انجام بدهد، اما صرف وجود رابطه کنسولی نمی‌تواند شامل روابط دیپلماتیک و تاسیس سفارت‌خانه باشد. در ضمن مامور کنسولی نمی‌تواند اقدامات دیپلماتیک و سیاسی انجام دهد، مگر در شرایط خاص و استثنایی.

 

در اواخر قرون وسطی عده زیادی از مردم مسیحی در سرزمین‌هایی که تحت تسلط مذاهب دیگر بود، ساکن شده بودند و به انجام امور تجارتی و بازرگانی اشتغال داشتند. رفت و آمد سایرین نیز به این دسته از مناطق توسعه زیادی را بین شرق و غرب ایجاد کرده بود. کشورهای مسیحی و قدرتمند که کنسول‌های خود را به کشورهای شرقی به خصوص کشورهای مسلمان اعزام کرده بودند، خواستار اختیارات بیشتری بودند. علت این اختیارات تفاوت اصول و قواعد مذهبی و قضایی بین آنها بود و کشورهای مسیحی غربی قواعد و رسوم جاری در آن کشورها را برای حفظ حقوق و منافع اتباع خود کافی نمی‌دانستند و در مواردی، تعارض شدیدی بین مقررات مذهبی و قانونی دو کشور ملاحظه می‌شد. با توجه به این‌که حضور بیگانگان در کشورهای شرقی افزایش یافت، دولت‌های غربی به این باور رسیدند که اتباع آنها باید از قوانین و مقررات متبوع خود پیروی کنند و در نتیجه رژیم کاپیتولاسیون ایجاد شد.

 

سابقه ایجاد رژیم کاپیتولاسیون به چه زمانی باز می‌گردد؟

رژیم کاپیتولاسیون ابتدا از طرف فرانسوای اول، پادشاه فرانسه در قرن 16 در کشور عثمانی برقرار شد و بعد در کشورهای دیگر مانند کشور مصر، کشور مراکش و کشور ژاپن ملاحظه شد. در رژیم کاپیتولاسیون کنسول دارای صلاحیت‌های خاصی بود. از جمله این صلاحیت‌ها می‌توان به صلاحیت وضع قانون برای اتباع خود اشاره کرد. همچنین کشور دارای حق کاپیتولاسیون صلاحیت انتظامی برای اتباع خود داشت. همچنین کشور دارای این حق، صلاحیت قضاوت در اختلافات بین اتباع یا اتباع و مردم محلی را داشت. صلاحیت اول و دوم به زودی با پراکنده شدن اتباع در نقاط مختلف یک کشور و رفت و آمدهای متعدد از بین رفت و صلاحیت سوم با توجه به این‌که آنها اعتمادی به قضاوت دادگاه‌های محلی نداشتند و قوانین آنها را در تضاد با قوانین خود تلقی می‌کردند، تا مدت‌ها ادامه پیدا کرد. به این ترتیب حق قضاوت کردن کنسول به اعتقاد من مهمترین جنبه کاپیتولاسیون است. در اغلب موارد در کشورهایی که رژیم کاپیتولاسیون را قبول کرده بودند، رسیدگی به اختلافات مدنی و جزایی بین اتباع یک کشور خارجی در صلاحیت کنسول آن کشور بود. رژیم کاپیتولاسیون به تدریج بسیار وسیع و گسترده شد، به طوری که کنسول حمایت خود را به اتباع محلی نیز سرایت داد و به موجب نامه‌ای که کنسول می‌نوشت، اتباع محلی نیز مشمول بهره‌مندی از قضاوت کنسولی می‌شدند و در برخی از مواقع در مقابل دریافت وجوهی، این نامه‌ها به اشخاص محلی داده می‌شد. 

 

تضعیف رژیم کاپیتولاسیون و در نهایت لغو چنین رژیمی به چه صورتی انجام شد؟

به تدریج با تحولاتی که در کشورها انجام شد، احساس شد که با وجود نظام اداری و قضایی کارآمد در این کشورها، وجود رژیم کاپیتولاسیون غیرقابل تحمل و مغایر با منافع آن کشورها محسوب می‌شود. به این ترتیب این رژیم در اکثر قریب به اتفاق کشورهای دنیا لغو شد. کشور ژاپن اولین کشوری بود که از طریق توافق با کشور انگلستان، این نوع رژیم را لغو کرد. رژیم کاپیتولاسیون در کشور ما نیز با اعتراض شدید مردم و مقامات مذهبی لغو شد و کشورها به جای موافقت‌نامه‌های قدیمی برقراری رژیم کاپیتولاسیون، موافقت نامه ‌های دوستی و همکاری و اقامت و بازرگانی و گمرکی و فرهنگی و سرمایه‌گذاری منعقد کردند. در این موافقت‌نامه‌ها برابری حقوق و رفتار متقابل و رعایت اصول حقوق بین‌الملل و اصل حسن نیت به عنوان رویه مناسب بین طرفین پذیرفته شد.