کارکرد قراردادهای اداری در نظام حقوقی

گفت‌وگوی «حمایت» با دکتر رضایی‌زاده، عضو هیات علمی دانشگاه تهران

گستردگی دولت در ایران باعث شده است که شهروندان خواه نا خواه با دولت قراردادهای کوچک و بزرگی منعقد کنند. بخشی از این قراردادها تحت عنوان قراردادهای اداری شناسایی می شوند و دولتی بودن یک طرف رابطه باعث می‌شود که شرایط و تشریفات خاصی بر این قراردادها حکومت کند.

برای آشنایی بیشتر با ابعاد حقوقی قراردادهای اداری به سراغ دکتر محمدجواد رضایی‌زاده، عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران رفتیم و با وی گفت‌و‌گویی کردیم.

انعقاد قراردادهای اداری

رضایی‌زاده توضیح می‌دهد: مفهوم سازمانی یک قرارداد عبارت است از اینکه تمامی اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی برای به انجام رساندن فعالیت‌های مادی اداره عمل کنند. در حقیقت مفهوم سازمانی یک قرارداد به معنای آن است که طرفین قرارداد چه کسانی هستند که در موضوع بحث، یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی هستند. ممکن است یکی از طرفین قرارداد، از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی باشند، با این حال قرارداد مزبور، اداری تلقی شود. این وضع زمانی موضوعیت دارد که قرارداد گفته‌شده به حساب اداره منعقد شود. این عضو هیات علمی دانشگاه برای درک بهتر موضوع مثالی به این شرح بیان می‌کند: یک شرکت پیمان‌کاری برای انجام خدمت عمومی آبرسانی با اداره قراردادی را منعقد کرده است. ما برای آبرسانی به لوله احتیاج داریم. شرکت پیمان‌کاری در مورد تامین لوله با یک شرکت خصوصی دیگر قرارداد می‌بندد که این قرارداد برای انجام قرارداد اصلی است. در واقع این قراردادها یک نوع پیمان‌کاری جزء محسوب می‌شوند. عضو هیات علمی دانشگاه تهران همچنین خاطرنشان می‌کند: این دو شرکت، هر دو از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی هستند؛ اما در رویه قضایی کشور فرانسه با توجه به اینکه قرارداد مزبور به حساب اداره بسته شده است، قرارداد اداری محسوب خواهد شد. با توجه اینکه خیلی از مسایل اداری ما از حقوق فرانسه اخذ شده است، این موضوع را هم می‌توانیم در نظام حقوقی کشور خودمان مورد استفاده قرار بدهیم. با توجه به اینکه این نوع قرارداد برای خدمت عمومی و به نفع اداره است این نوع قراردادها را اداری تلقی کنیم.

خدمات عمومی در قراردادهای اداری

این حقوقدان در پاسخ به این سوال که منظور از خدمت عمومی در قراردادهای اداری منعقد شده چیست؟ به «حمایت» می‌گوید: دولت یا اداره برای اجرای خدمت عمومی قرارداد منعقد می‌کند. در نظام اداری ما که برگرفته از نظام اداری کشور فرانسه است، خدمت عمومی عبارت است از یک عمل اداری که برای رفع نیازهای عمومی انجام شده باشد؛ یعنی اداره عملی را برای رفع نیاز عمومی انجام داده باشد. در طول تاریخ، موضوع خدمت عمومی در نظام حقوقی کشور فرانسه متحول شده است؛ در حال حاضر می‌توان اذعان کرد که در کشور فرانسه حتما لازم نیست که یک اداره عملی را برای رفع نیاز عمومی انجام دهد تا این عمل ی خدمت عمومی به حساب آید و در صلاحیت دادگاه‌های اداری باشد، بلکه رویه قضایی شورای دولتی فرانسه از سال 1945 میلادی به بعد متوجه این امر شده و در مورد شرکت‌های بیمه رای داده است که اگر اشخاص حقوقی حقوق خصوصی هم خدمت عمومی انجام دهند، با اینکه آنها جزو اشخاص حقوقی هستند، عملشان خدمت عمومی محسوب خواهد شد. بنابراین می‌بینیم که در خلال دعاوی مختلف، نظریه خدمت عمومی تا حدی توسعه پیدا کرده است و فقط نسبت به عمل اداره، خدمت عمومی تلقی نخواهد شد. رضایی‌زاده در ادامه به بررسی وضعیت حقوق ایران در این خصوص می‌پردازد و می‌گوید: در نظام حقوقی ایران ما رویه قضایی خاصی در این زمینه نداریم، منتها دیوان عدالت اداری در رأیی که هیات عمومی آن مرجع، در سال‌های اولیه پیدایش داده ، اذعان کرده است که اساسا آن موضوعاتی که جنبه قراردادی دارد، جز در مورد کارمندان پیمانی، در صلاحیت دیوان نخواهد بود. در این زمینه هم طبق بند 3 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385، رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و موسسات و مستخدمان موسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی در صلاحیت این مرجع قرار داده شده است.عضو هیات علمی دانشگاه تهران خاطرنشان می‌کند: به هر حال ما می‌توانیم رویکرد فرانسوی را در نظام حقوقی کشور خود مورد استفاده قرار دهیم و بعضی از اعمالی را که اشخاص حقوقی حقوق خصوصی برای رفع نیازهای عمومی انجام می‌دهند، تابع حقوق عمومی و در صلاحیت دادگاه‌های اداری بدانیم.

وجه تمایز قرارداد اداری

در بعضی از قراردادها نسبت به برقراری برخی از شروط، به شرایط عمومی پیمان ارجاع داده شده است، اما در خود قرارداد به آنها نظری نداده‌اند؛ آیا چنین شرطی می‌تواند به قرارداد خصیصه اداری ببخشد؟ دکتر رضایی‌زاده در پاسخ به این سوال توضیح می‌دهد: در نظام حقوقی کشور فرانسه این شروط نباید برخلاف ماهیت عمل باشند؛ اگر از شروط استثنایی نسبت به حقوق خصوصی در قرارداد استفاده شده باشد، آن قرارداد می‌تواند اداری تلقی شود، هر چند که اصحاب دعوی این موضوع را پیش‌بینی نکرده باشند. این مدرس دانشگاه خاطرنشان می‌کند: اگر موارد فوق در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گیرد، می‌توانیم رویه قضایی منسجمی داشته باشیم. در حال حاضر بینش دادگاه‌های ما در قراردادها بیشتر در فضای حقوق خصوصی است، در حالی که بهتر است بینش حقوق اداری نیز در پرونده‌ها بیشتر مورد لحاظ قرار گیرد.عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران در ادامه به بیان پیشنهادهای خود در مورد کارکرد بهتر قراردادهای اداری می‌پردازد و می‌گوید: با توجه به اینکه بودجه عمومی کشور صرف قراردادهای اداری و عمرانی می‌شود، امیدواریم که این نوع از قراردادها از شفافیت بیشتری برخوردار باشند. همچنین بهتر است که نظارت بیشتری بر این قراردادها انجام شود؛ زیرا به هر حال بودجه عمومی صرف این قراردادها می‌شود. در کشور فرانسه از بدو تعامل اداره با اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و حتی پیش از انعقاد قرارداد نظارت صورت می‌گیرد که این رویه از هرگونه تخلفی مبنی بر باز کردن اسناد ارایه شده و فاش شدن قیمت‌های پیشنهادی به اداره پیشگیری می‌کند.

کارآمدی عملکرد دیوان عدالت اداری

اختلافات راجع به قراردادهای اداری ممکن است در دیوان عدالت اداری طرح شود که این دیوان در چارچوب قوه‌قضاییه و مستقل از دولت است.
سوالی که پیش می‌آید این است که آیا بهتر نبود مراجع رسیدگی‌کننده به اختلاف مانند کشور فرانسه در قوه‌مجریه مستقر می‌شد؟ همچنین با توجه به اینکه اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی مقرر کرده است که به‏ منظور رسیدگی‏ به‏ شکایات، تظلمات‏ و اعتراضات‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ مامورین‏ یا واحدها یا آیین‏نامه‏های‏ دولتی‏ و احقاق‏ حقوق‏ آنها، دیوانی‏ به‏ نام‏ «دیوان‏ عدالت‏ اداری» زیر نظر رییس‏ قوه‏قضائیه‏ تاسیس‏ می‏شود؛اساسا استقرار محاکم اداری زیر نظر قوه‌قضاییه مطلوب است؟ عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران در بررسی این موضوع توضیح می‌دهد: نظر من این است که در این زمینه نظام حقوقی ما درست عمل کرده است و بسیار بهتر از نظام حقوقی فرانسه نسبت به سازمان و ساختار تشکیلاتی محکمه اداری برخورد کرده است؛ زیرا در نظام حقوقی ما نهایتا دیوان عدالت اداری وابسته به هیچ‌یک از طرفین دعوی نخواهد بود. رضایی‌زاده همچنین خاطرنشان می‌کند: بر اساس اصول دادرسی منصفانه که در حال حاضر در تمام کشورهای جهان سعی در رعایت آنها می‌شود، یکی از اصول مورد پذیرش این است که قاضی دادگاه نباید به هیچ‌یک از طرفین دعوا وابسته باشد، در حالی که در کشور فرانسه با توجه به اینکه دادگاه‌های اداری وابسته به قوه‌مجریه هستند، در حقیقت می‌توان گفت که به نوعی این مراجع به اداره وابسته هستند. در این وضعیت هم خود اداره و هم قاضی دادگاه طرف شکایت محسوب خواهند شد. البته نباید این نکته را از نظر دور داشت که کشور فرانسه با وجود نقص فوق، توانسته است که حاکمیت قانون بر ادارات را به طور واقعی اعمال کند. این حقوقدان در مورد دادگاه‌های اداری در کشور فرانسه اضافه می‌کند: هر چند که دادگاه‌های اداری در این کشور زیر نظر قوه‌مجریه هستند و این موضوع به چگونگی نحوه دادرسی اداری و نحوه رای دادگاه‌های اداری برمی‌گردد، این دادگاه‌ها عملکرد قابل قبولی دارند. من در کتابی تحت عنوان «محاکم اداری فرانسه و صلاحیت آنها در رسیدگی به دعاوی اداری» به تفصیل اشاره کرده‌ام که حتی اگر کسی بخواهد واقعا روی قضات فرانسوی نفوذ کند تا رای خاصی از سوی دادگاه صادر شود، این امر به دلایل خاصی امکان‌پذیر نخواهد بود؛ در واقع این موضوع به ویژگی خاصی که دادرسی محاکم اداری کشور فرانسه دارند، برمی‌گردد.

برچسب ها : مقاله , حقوق , پایان نامه , کارشناسی ارشد , کارکرد , قرارداد , اداری , نظام حقوقی , دیوان عدالت اداری , قرارداد اداری , انعقاد قرارداد , دکتر رضایی‌زاده